1980’ler sonrası yaşanan krizler ve kamu borç stoklarının sürdürülemez hale gelmesi, kurala bağlı olmayan maliye politikalarını ve kamunun ekonomi içerisindeki ağırlığını sınırlamayı öngören mali kural uygulamalarını tartışır hale getirmiştir. Birçok ülke artan bütçe açıklarını daraltmak ve uzun dönem maliye politikalarının sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla mali kural uygulamalarına başvurmuşlardır.

Mali kuralların oluşturulmasının arkasında yatan temel düşünce, hükümet ve parlamentoların mali sürdürülebilirliği devam ettirebilmek için orta ve uzun dönem hedeflere doğru açık bir anlaşma yapmak istemeleridir (1).

Genel anlamda mali kural, “hükümetin bütçe açığında, iç ve dış borçlanmada kendi kendine sınırlar getirmesi”, “maliye politikası araçları üzerine getirilen sınırlamalar” olarak tanımlanmakta, bütçe, harcama, gelir ve borç çerçevesinde ele alınmaktadır. Bu bağlamda denk bütçe kuralları, harcama kuralları, gelir kuralları ön plana çıkmaktadır.

Mali kural, esas itibariyle, kamu maliyesinde istikrar sağlayacak ve maliye politikalarının, belirlenen esneklik marjları içinde, sınırlarını çizecek bir çerçeveye kamu yönetimince bağlılık taahhüdünde bulunulmasını ifade eder. Gelişmiş ya da gelişmekte olan her ülkede, ülkelerin ekonomik koşullarına göre farklı bir kapsamda ve farklı amaçlarla uygulamaya konan bu çerçeve, birkaç yıllık bir dönem için geçerli olacağından ya hükümet programına konmakta ya da genellikle yapıldığı gibi yasal bir düzenlemeye konu edilmektedir. Hatta bazı ülkeler, bunu değişmez bir ulusal politika haline gelmesi için Almanya ve İsviçre’de olduğu gibi anayasa içine yerleştirmiştir (2).

Mali kurallar türlerine göre; (3)
- Bütçe dengesine ve bütçe açığına ilişkin kurallar (Denk bütçe kuralı)
- Borçlanma ve borç stokuna ilişkin kurallar (Kamu borcunun GSYH’ya oranı yanında, İngiltere ve Almanya’da uygulandığı gibi, yatırım dışında borçlanmaya izin verilmemesini öngören “Altın Kural”ın söz konusu olması)
- Harcamaya ilişkin kurallar (Toplam harcamalara olduğu gibi, faiz dışı harcamalar gibi özel gruplara da uygulanabilmektedir.)
- Gelirlere ilişkin kurallar (Vergi yüküne bir tavan getirmesi ve beklenmeyen gelirlerin kullanım tarzının belirlenmesinin öngörülebilmesi)

Ülkeler bu türlerin biri ya da birkaçını tercih edebilmektedirler.

Batılı ülkelerde mali kural kavramının ortaya atılışı 1990’lı yıllarda başlamış ve ülkelerin çoğunda genelde birkaç kural birlikte uygulanmaktadır. AB-Euro Bölgesinde ortak bir para politikası uygulanır iken maliye politikaları farklılık göstermekte, maliye politikalarında uyum sağlayabilmek için ayrıca Maastricht kriterleri ve bu kriterleri destekleyici ek mali kural uygulamaları giderek yaygınlık kazanmaktadır. Nitekim, 1990 yılında AB ülkelerinde uygulanan mali kural sayısı 16 iken, bu sayı 2008 yılında 67’ye yükselmiştir. AB Kamu Maliyesi Raporu’na göre, 67 adet mali kuralın 26’sı bütçe dengesi ile ilgili iken, 18’i borç kuralı, 17’si harcama kuralı ile ilişkilidir. Ülkelerin üniter veya federal yapıda olması ile yerel yönetimlere ilişkin mali düzenlemeler, uygulanmakta olan mali kuralların tanım ve sayısını belirleyici bir unsur olmaktadır (4). Almanya’da mali kurallar 1969 yılından itibaren, ABD’de 1985 yılında, İsviçre’de 2001’de, Yeni Zelanda’da 1994’de, Brezilya’da 2000’de uygulanmaya başlamış, dünya genelinde 81 ülkede mali kural uygulaması bulunmaktadır.

Ülkemizde mali kuralın uygulanacağına ilişkin açıklamalar Eylül 2009’da Orta Vadeli Program ile birlikte yapılmıştır. Bilindiği gibi 2010-2012 dönemini kapsayan Orta Vadeli Program’da mali kural uygulamasına geçileceği, uygulamanın 2011 yılı bütçe döneminden itibaren yürütülmesinin sağlanacağı, hazırlıkların 2010 yılı içinde tamamlanacağı açıklanmıştır.

Devlet Bakanı Ali Babacan, mali kural konusunda yaptığı basın toplantısında, kamu kurumlarının kendisini disipline eden, hesap veren, denetlenen bir kurallı döneme gireceğini, yerel yönetimlerin harcamalarının da kural ve denetim altına alınacağını, 2011 yılında eşik büyümenin %5, buna bağlı geniş tabanlı kamu açığının GSYH’nın %1’i olarak mali kural içinde hedeflendiğini belirtmiştir. Açıklamada sürekli denetim ve izleme mekanizmalarının gündemde olacağı, bugüne kadar kural dışı olan alanların kural ve denetim altına alınmasının sağlanabileceği, denetim görevinin ise Sayıştay tarafından gerçekleştirileceği ifade edilmiştir. Böylece, sadece bütçe açığını değil kamu kesimindeki tüm kuruluşların açıkları da dikkate alınarak belirlenen kamu açığı GSYH’nın %1’ini geçemeyecek, kaynak-harcama dengesi %5 büyüme hedefine göre ayarlanacaktır.

Bakanın Mali Kural Kanun Taslağı Hakkında verdiği bilgilerden sonra Mali Kural Kanun Tasarısı yayınlandı. Tasarıda Kanun’un amacının, “mali sürdürülebilirliğin ve öngörülebilirliğin artırılması suretiyle makro ekonomik istikrarın güçlendirilmesi için kamu mali yönetiminde uygulanacak mali kuralları ve bunlara ilişkin ilke, esas ve usulleri düzenlemek” olduğu belirtilmiştir. Kanunun uygulanacağı kamu kesiminin kapsamı; genel yönetim ile 08.06.1984 ve 233 sayılı KİT’ler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi KİT ve bağlı ortaklıkları ile 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup, sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan işletmeci kuruluşlar olarak belirlenmiştir.

Kanunla tanımlanan genel yönetim 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda tanımlanan genel yönetimden daha geniş kapsamlı olup; Avrupa Hesaplar Sistemi ile uyumlu olacak şekilde, merkezi yönetim bütçesine dahil kamu idareleri, döner sermayeler, işsizlik sigortası fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, mahalli idareler, bütçe dışı fonlar, döner sermayeler, kefalet sandıkları, sosyal tesisler ve diğer idareleri kapsamaktadır.

Mali kural uygulamasının temel ilkeleri olarak; “uygulanmasında basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap verilebilirliğin esas olduğu; uygulanmasına ilişkin verilerin tam ve zamanında kamu oyuyla paylaşılacağı; kapsamındaki kuruluşların muhasebe ve raporlama işlemlerinin Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslar arası standartlara uyumlu olarak yürütüleceği; genel yönetim kapsamına alınacak kuruluşların belirlenmesinde Avrupa Hesaplar Sistemi’nin esas alınacağı; muhasebe ve istatistik yöntemlerinde önemli bir değişiklik yapılması halinde kamuoyunun zamanında bilgilendirileceği ve geçmiş verilerin yeni duruma uygun olarak raporlanacağı” belirtilmiştir.

Taslağın 5. Maddesinde, kamu mali yönetimimizde ve bütçeleme sürecinde uygulanacak olan mali kurallar açıklanmaktadır.

Genel yönetim için getirilen mali kural;
a (+) ≤ a (t-1) – y (a (t-1) – a*) – k (b (t) – b*)

1 2 3 4

1: Cari yıldaki genel yönetim açığının GSYH’ya oranını
2: Bir önceki yılın genel yönetim açığının GSYH’ya oranını
3: Açık etkisini
4: Konjonktürel etkiyi ifade etmektedir.

Açık etkisi içinde yer alan (y) katsayısı herhangi bir yılda orta uzun vadeli hedeften (%1) sapma olduğu zaman söz konusu hedefle hangi hızla yakınsanacağını göstermektedir. Bu parametre 0,33 olarak belirlenmiştir. Böylece hedeften sapılan miktarın yaklaşık %33’ünün bir sonraki yıl telafi edileceği belirtilmektedir.

(k) katsayısı, ekonominin reel olarak büyüme ve daralma dönemlerinde maliye politikasına esneklik sağlamaktadır. Bu anlamda reel GSYH’daki %5’in üzerindeki her bir puanlık büyüme için ne kadar tasarruf yapılacağını, altındaki her bir puanlık büyüme için ise ne kadar açık verilebileceğini göstermektedir. Böylece bu parametre yüksek büyüme dönemlerinde borç stoku daha hızlı düşürülecek, düşük büyüme ya da küçülme dönemlerinde ise ekonominin ihtiyacı olan genişleyici maliye politikalarının uygulanmasına olanak sağlayacaktır.

Mali kuralın sağlam bir düzenlemeye bağlanması kadar ve hatta daha fazla önemli olan bir husus, bunun uygulamaya yansıyıp yansımadığıdır. Bunun sağlamlaşması için bir dizi tamamlayıcı önleme ihtiyaç duyulacaktır. Uygulamadan kritik rol üstlenecek bürokrasinin sorumlu tutulması ve sapmalar için yaptırıma tabi kılınması gerekmektedir (5).

Ülkelerin çoğunda olduğu gibi, ülkemizde de seçim dönemleri mali disiplinin gevşetildiği bir dönem olmaktadır. Bilindiği gibi mali kuralın uygulanmaya başlanacağı 2011 yılı, genel seçimlerin yapılacağı ve küresel krizin olumsuz etkilerinin halen sürmekte olduğu bir yıl olacaktır. Mali kural uygulamasının böyle bir ortamda başlatılmasının, mali kuralın kredibilitesi açısından bazı riskleri de beraberinde getirmesi söz konusu olabilecektir. Kaldı ki, mali kural, kamu maliyesi ve ekonomik istikrar açısından sihirli bir araç olarak da değerlendirilmemelidir (6).

----

(1) İhsan Günaydın - Levent Yahya Eser, “Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar”, Maliye Dergisi, Sayı: 156, Ocak-Haziran 2009, s.54
(2) Adnan Nas, “Mali Kural Neden Önemli?”, Dünya Gazetesi, 23.03.2010
(3) Fatih Kaya, “Mali Kural Uygulamaları ve Türkiye İncelemesi”, DPT (Uzmanlık Tezi), Ankara 2009, s.18
(4) Zafer Yükseler, Örtülü Mali Kuraldan Açık Mali Kurala Geçiş, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, 14 Ocak 2010, s.8-9
(5) Nas, a.g.m
(6) Yükseler, a.g.e, s.13